Vytrácející se rovnost volebního práva v senátních obvodech

Volební systém do horní komory Parlamentu České republiky je založen na (dvoukolovém) většinovém principu, přičemž jeho neoddělitelnou součástí jsou jednomandátové volební obvody. Ty byly vytvořeny v roce 1995 (zákonem č. 247/1995 Sb.), tedy při příležitosti prvních voleb do Senátu, které se měly konat v následujícím roce. Celkem bylo zřízeno 81 volebních obvodů, které geograficky pokrývají celé území státu. Při jejich koncipování se původně vycházelo z územního uspořádání jednotlivých okresů, které však výrazně kolísaly ve své populační velikosti. Vzhledem k této disproporci a požadavku zajistit rovnoměrné zastoupení obyvatelstva v jednotlivých volebních obvodech bylo nezbytné hranice okresů dodatečně upravit. Z tohoto důvodu senátní obvody neodrážejí administrativní členění země – v mnoha případech přesahují hranice okresů a často i samotných krajů, čímž tvoří specifickou územní jednotku v rámci českého politického systému.

Každý volební obvod byl původně navržen tak, aby zahrnoval přibližně 127 tisíc obyvatel. Tento průměr se průběžně aktualizoval vždy na začátku roku, v němž se konaly volby do Senátu, a to na základě údajů Českého statistického úřadu (ČSÚ) o počtu obyvatel k 1. lednu daného roku. Pokud se počet obyvatel připadajících na jeden mandát v některém z obvodů odchýlil o více než 15 % od celostátního průměru, zákon ukládal povinnost upravit jeho hranice novelou volebního zákona. I k těmto úpravám docházelo pouze v letech, kdy byly vyhlášeny senátní volby, přičemž jejich cílem bylo zachovat co nejrovnoměrnější zastoupení obyvatelstva ve všech volebních obvodech.

K prvnímu překreslování hranic senátních volebních obvodů došlo v roce 2002 a od té doby se jejich vymezení upravovalo v pravidelných intervalech, konkrétně každé dva roky. Nejdříve se jednalo jen o kosmetické změny, které se týkaly téměř výhradně území obvodů v hlavním městě Praze, případně v krajských městech Brně či Olomouci (např. v letech 2002, 2004 a 2006). Později však šlo o výraznější zásahy, které měly dalekosáhlejší dopady na povahu i strukturu obvodů (2008, 2010, 2012, 2014 a 2016). Důvodem těchto změn byly především demografické posuny a migrace obyvatel, v jejichž důsledku počet obyvatel v některých obvodech překračoval zákonem stanovený limit, který činil 15% odchylku od celostátního průměru.

Postupem času se však ukázalo, že tento systém je problematický a z určitého hlediska i obtížně udržitelný, neboť úpravy hranic se často opakovaly u stejných obvodů, zejména ve Středočeském kraji a ve velkých městech, což vyvolávalo řetězovou reakci změn i v sousedních regionech. V kombinaci s tím, že se volby do Senátu konají každých šest let ve třetině obvodů to vedlo k tomu, že se někteří voliči neúčastnili voleb v pravidelném šestiletém cyklu, ale například až po deseti letech, nebo naopak hlasovali častěji, než je obvyklé. 

Na základě dlouhodobé kritiky této praxe, obě komory parlamentu v roce 2018 přijaly zákon (č. 72/2018 Sb.), který zrušil mechanismus pravidelných úprav hranic při překročení 15% odchylky a tím fakticky „zakonzervoval“ tehdejší podobu volebních obvodů. Následné parlamentní debaty pak vyústily v přijetí ústavní novely (č. 87/2024 Sb.), která s účinností od 1. ledna 2026 stanoví, že hranice senátních volebních obvodů lze měnit pouze tehdy, je‑li to nezbytné k zachování rovnosti volebního práva, a nejdříve po uplynutí dvanácti let od poslední změny. Cílem této úpravy je posílit stabilitu volebních obvodů a zajistit, aby voliči mohli alespoň dvakrát po sobě hlasovat ve stejném obvodu. Dále podle přechodných ustanovení této novely se první možné revidování vymezení obvodů může uskutečnit nejdříve v roce 2028, bude-li to nutné k zajištění spravedlivé váhy hlasů všech občanů.

Rovnost volebního práva a malapportionment

Jedním ze základních pilířů demokratických voleb je rovnost volebního práva. Tento princip v sobě zahrnuje jak rovnost počtu hlasů, které voliči mohou udělit, tak i rovnost jejich váhy. A je to právě váha hlasu, u níž se zvyšuje riziko možných problémů právě v jednomandátových většinových systémech. Ve volební geografii se tento jev označuje jako tzv. malapportionment. Malapportionment popisuje situaci, kdy jsou mandáty nerovnoměrně rozděleny vzhledem k počtu obyvatel jednotlivých obvodů, takže hlas voliče v jednom obvodu může mít větší nebo menší váhu, než hlas voliče v obvodu jiném.

Od vzniku senátních obvodů se nikdy zcela nepodařilo vyvarovat malapportionmentu, a právě ve snaze alespoň částečně korigovat nerovnoměrné zastoupení byla kdysi stanovena zákonná odchylka 15 % obyvatel na jeden mandát, při jejímž překročení měly být hranice obvodů upraveny. O to důležitější je proto dnes věnovat senátním obvodům systematickou pozornost a sledovat, jak právě absence onoho korekčního mechanismu ovlivňuje rovnost volebního práva mezi voliči žijícími v různých obvodů. 

Ohrožuje změna zákona princip rovnosti volebního práva?

Při pohledu na níže uvedenou mapu, která zachycuje populační velikost jednotlivých senátních obvodů na základě dat ze Sčítání lidu, domů a bytů 2021 (SLDB 2021)¹ je patrné, že mezi jednotlivými obvody existují značné populační disproporce. Z těchto agregovaných (sjednocených a seskupených) dat vyplývá, že z celkových 81 senátních obvodů jich 22 vybočuje z průměrné populační velikosti o více než 15 % – tedy hranice, která byla dříve stanovena zákonem. Dá se přitom předpokládat, že při využití aktuálnějších populačních dat, které více zohledňují probíhající demografické trendy, by počet takových případů mohl být ještě vyšší. 

V předešlé praxi bylo však stále možné se odvolat na usnesení Ústavního soudu ze dne 8. prosince 1998, podle něhož „v počtu obyvatel senátních volebních obvodů je odchylka až 15 %, přičemž teorie i praxe uznávají, že ještě rozumnou a ospravedlnitelnou odchylkou může být nejvýše až 30 %“. V současnosti však až dva senátní obvody jdou nad rámec i této – již tak poměrně vysoké – hranice, konkrétně jde o obvod č. 31 se sídlem v Berouně, jehož počet obyvatel se odchyluje o 31,84 %, a obvod č. 41 se sídlem v Benešově, kde je rozdíl dokonce 32,48 %.

Na druhé straně, pokud bychom se měli řídit doporučením Benátské komise, coby poradního orgánu Rady Evropy pro ústavní právo, tak ta ve svém Kodexu dobré praxe ve volebních záležitostech doporučuje, aby výchylka od průměru nepřekračovala 10 %. Toto doporučení nesplňuje až 40 senátních obvodů, což znamená, že pouze přibližně polovina obvodů (41 z 81) odpovídá standardům dobré praxe, což je alarmující číslo vzhledem k významu rovnosti hlasů.

Jaké je geografické rozložení malapportionmentu?

Analýza senátních obvodů rovněž odhaluje, že disproporce ve váze hlasů nejsou zcela náhodné, ale systematicky propojené s geografickým uspořádáním. Již na makroúrovni se rýsují dvě hlavní dichotomie: Čechy vs. Morava a Sudety vs. zbytek republiky. 

Hlasy obyvatel na Moravě a v Sudetech – zejména pak v západních a severozápadních Čechách, ale rovněž i na Znojemsku či Šumpersko-Jesenicko-Bruntálsku – mají výrazně vyšší váhu než hlasy z centrálních oblastí. V praxi to vede k tomu, že v těchto regionech stačí menší počet voličů k dosažení stejného vlivu na výsledky voleb než ve více zalidněných oblastech, například ve Středních Čechách. Právě směrem ke středu Čech váha hlasů postupně klesá, což znamená, že tamní voliči jsou podreprezentovaní a tudíž jejich hlasy mají menší dopad na celkový výsledek. Tahle skutečnost se odráží i v tom, že právě z tohoto regionu pocházejí obvody s největšími odchylkami, často přesahujícími 20 %, a v krajních případech až 30 %. Kromě pražského prstence se podobné disproporce projevují také v brněnském předměstí. 

S ohledem na současné demografické trendy je navíc velmi pravděpodobné, že se nůžky mezi nejvíce nadreprezentovanými a nejvíce podreprezentovanými obvody budou dále rozevírat. Nejrychleji totiž populačně rostou zázemí velkých měst, především Prahy a Brna, která v posledních letech procházejí dlouhodobou a intenzivní suburbanizací – tj. lidé se stěhují z rušných a hustě osídlených městských center do okolních venkovských oblastí za dostupnějším bydlením, větším prostorem a kvalitnějším životním prostředím, aniž by ztratili vazbu na pracovní místa či služby ve městě. Tento dynamický přírůstek obyvatel ostře kontrastuje s vývojem v příhraničních a periferních regionech, které naopak čelí dlouhodobému úbytku obyvatel, čímž se jejich nadreprezentace dále prohlubuje a celkové disproporce mezi jednotlivými obvody nadále narůstají.

Na druhé straně jako exemplární příklad dobře zkonstruovaného obvodu slouží senátní obvod č. 78 se sídlem ve Zlíně, jehož populace činí 129 925 obyvatel, tedy pouhé 3 osoby méně než celostátní průměr 129 928, což představuje prakticky nulovou výchylku a takřka ideální rovnoměrnost zastoupení.

‍

----- 

¹ Důvod, proč operujeme s těmito údaji a nikoli s nejnovějšími populačními statistikami, je ten, že pražské senátní obvody vycházejí nejen z území jednotlivých městských částí, ale i z geograficky nižší úrovně katastrálních území. Hranice městských částí a katastrálních území nejsou vždy kompatibilní, takže se může stát, že jedno katastrální území spadá do dvou městských částí. V takovém případě přicházejí na řadu ještě hierarchicky nižší geografické jednotky – základní sídelní jednotky. Jelikož pro geograficky nižší jednotky jsou veřejně dostupná pouze data ze sčítání lidu, jsme nuceni pracovat s mírně staršími, ale pro ilustraci problému stále relevantními daty.

Zdroje:

Antoš, M. (2013). Malapportionment a gerrymandering: lze se jich při 200 volebních obvodech vyvarovat. BALÍK, Stanislav et al. Většinový systém pro sněmovní volby? České zkušenosti a debaty. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2013, s. 137–150. Politologická řada, sv. č. 37. ISBN 978-80-7325-304-2.

Antoš, M. (2013). Volební obvody ve volbách do Senátu. Politologický časopis-Czech Journal of Political Science, 20(2), 139–156. https://doi.org/10.5817/PC2013-2-139 

Glogar, M. (2024). Novela Ústavy týkající se voleb. Právní prostor. https://www.pravniprostor.cz/zmeny-v-legislative/vyslo-ve-sbirce-zakonu/novela-ustavy-tykajici-se-voleb

Ministerstvo vnitra ČR. (2025). Poskytnutí informace – vymezení senátních volebních obvodů. https://mv.gov.cz/volby/soubor/mv-54314-3-ov-2025.aspx

Pink, M. (2018). Teritoriální homogenita a heterogenita českých senátních voleb 1996 – 2016. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2018, 223 s. Politologická řada, sv. 69. ISBN 978-80-7325-462-9.

‍